2021年，我国的《政府工作报告》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》共同提出要实施城市更新行动，这是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国贯彻新发展理念、转变城市发展方式、推动城市高质量发展的重要抓手和路径。随着我国城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，从房地产主导的增量开发建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，城市更新正式成为新时期中国城市建设与发展的主旋律。
（一）城市更新实践是典型的系统性问题
城市更新是一种将城市中不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，以实现城市空间形态和功能的整治提升与焕新发展。一方面，城市作为一个有机的整体，城市更新不仅涉及物质空间的提质、自然景观资源与人文资源的结合，还包括物质空间和经济文化之间的协调发展，以及交通系统、公共空间、商务设施、教育医疗等各子系统的配套融合。同时，在城市更新实施过程中更是面临政府、投资方、施工方、规划方、物业运营方、产权单位、社区、居民等多元主体、多层面的协同合作与利益冲突等问题。另一方面，政府引导、多元主体投资、渐进式、市场化改进已成为城市更新项目的显著特征，城市更新成为一个影响大区域城市肌理且连续不断进行系统性生长和改善的过程。由于城市更新项目资金需求大、涉及利益主体多、改造运营周期长等特点，我国多地政府明确提出鼓励并引导市场化主体和社会资金参与城市更新活动，构建政府与居民、社会力量合理共担改造资金的工作机制，鼓励金融机构参与投资城市更新基金。在严格控制大规模拆除和重建的政策要求下，城市更新项目很难实现一次性开发平衡或短期内的投资平衡，渐近式更新、混合更新、运营收益平衡成为城市更新的主基调，以老旧小区综合整治改造为代表的城市更新项目面临摆脱财政依赖，由“开发方式”向“经营模式”转变，这要求城市更新项目不仅构建系统的改造实施商业模型，还要考虑改造区域的城市功能调整与经济发展逻辑，通过自主“造血”走出一条长效治理和可持续更新之路。
（二）我国城市建设往往以建设逻辑为主
改革开放以来，我国城市化进程高速推进，大量城市扩张与新城建设推动了以土地开发、地产建设为主导的城市建设模式。在大规划的城市开发建设过程中，资本的意志更多的占据了主导地位，政府出于短期业绩考虑，往往更加关注项目投资的短期回收和投资建设逻辑的成立，对大量项目的后期运营和可持续发展重视不足。2021年8月，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进。然而，政策上的调整与要求并无法在短期内改变建设行业长期形成的思维方式与惯用模式，特别是在以工程主导的项目中，还无法形成可以与投资方或工程方相抗衡的参与主体和势力，这将对城市更新项目的公平性、公益性和持续性造成影响。
（三）规划在协同治理中的角色和技术挑战
城市更新项目同样对传统的规划行业形成挑战。首先是规划技术层面不仅需要面对从开发性规划为主，向存量规划的理念和技术转变，更要从城市空间规划向集成产业规划、投融资规划的多规合一规划转变，从静态的规划向包涵运营策略的动态规划转变；其次是角色和功能的转变。规划团队在城市更新的组织中不应简单扮演专业技术权威的角色，也不应该站在出资人的“乙方”角色。规划团队应该成为整个城市更新项目“协同治理”过程的参与者，主动承担制定和维护行动准则、促进对话、建立信任以及探索共同收益的责任，促成协同各方建立平衡的权力关系，有效促进“面对面对话、信任建立、参与者对互赖关系的承诺、共享理解及可感知到的阶段性合作成果”这5个因素之间的良性循环，从而推动协作走向共赢。
（四）资本强势下居民主体利益的弱势困境
在城市更新的诸多参与主体中，社区居民由于个体行为的分散性、自利性，无法统一行使治理权力，同时由于社区居民拥有信息的不完全、诉求的不一致甚至是利益或文化的冲突性，导致难以形成统一的利益诉求、观点主张以及足以与其它利益相关方对抗的博弈力量。社区居民只能将其权利让渡给政府机关、自治组织形成委代理关系，这种代理关系在实际实施的过程中可能导致主体虚化、异化或偏差，致使部分个体甚至集体利益受到损失。为此，在与权力机构、投资主体、施工主体、运营主体甚至规划设计等智力服务主体的合作与博弈中，社区居民处于弱势地位，如何保证集体利益长期化和最大化成为城市更新项目组织与机制设计的重要课题。
在城市更新中，处于核心地位的地方政府、原产权人、开发商或投资主体，以及处于外围的规划设计服务方、施工单位、运营方和第三方的社会团体、非政府组织等，都会直接或间接对城市更新活动构成影响。实施城市更新的过程是多个权利主体利益分配协调和博弈的过程，也是土地、资产以及运营权的产、权、责的界定与分配过程。然而各主体的博弈力量却是不均衡的。在我国发达城市的建成区中，城市更新的需求几乎是普遍存在的，但是，如果不是由政府投资进行的建筑加固与设施改造项目，能以市场化动力进行系统性城市更新的项目并不容易成立，其核心问题还是资金问题。2020年财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号文）严格约束了专项债资金在城市更新中的应用：能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是“改”与“留”项目。为此，无论是政府专项债、城市更新基金还是社会资本，都需要有符合资本特点和要求的投资回报方式。能否在政府投资或政策补贴的基础上，构建满足居民改造需求、同时具备投资逻辑的商业模型成为实现项目落地的关键。在这种力量不均衡、价值地位不平等的背景下，城市更新项目中投资人的话语权将很容易提高甚至占据主导地位。在当前我国建设项目普遍采取的垫资模式下，施工方的话语权及博弈地位也会得到强化。
多个城市的政策表明，政府通常倾向选择市场化主体作为城市更新活动的主导者或统筹组织者。例如，2021年6月《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》明确政府规划并引领市场化参与主体进入到城市更新活动；2021年9月正式公布施行的《上海市城市更新条例》规定：更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展，市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体，由更新区域内物业权利人实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行。在这种政策导向下，如果资金方或工程方成为城市更新的统筹主体，则更可能强调短期利益、注重建设资金的回收逻辑，进而可能忽视面向未来发展以及有利于构筑良好发展环境、生活环境的公益性项目或降低投资额度，导致城市更新项目出现“重建轻营”“虎头蛇尾”现象。
同时，城市更新不仅仅是建设工程，更是社会治理和制度创新的工程，如何破解当前社区类型的多样化、社会生活的网络化、社区公共事务冷漠化等社区“碎片化”问题，使如何实现社区的善治、重建社区生活共同体，进而探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式及配套制度政策成为城市更新项目高质量实施的核心难点。
为此，强化运营前置，实现城市更新主体在更长的时期内与业主居民的利益绑定，使城市更新项目的权力主体（投资方、建设方）与弱势主体（居民、业主）间形成重复博弈格局，可以有效避免项目规划设计的短视现象及项目施工的造假现象。通过运营前置，使运营方对项目质量与建设成本负有更大责任，采取“改造+运营+物业”“投资+设计+施工+运营”“EPC+O”等一体化运营服务模式，城市更新项目可以更精确的策划规划有商业价值的资产物业与经营性项目，更准确的预测后期运营成本与收益，更合理的确定未来设备的使用需求、当前的工程造价与质量要求，有利于形成统筹兼顾、落地性强的项目实施方案，合理确定并平衡项目改造建设期与运营维护期的投资与收益，实现项目的全周期统筹协调。同时采取共同缔造的理念，构建“党委会—居委会—业主委员会—社会组织”“四位一体”社区管理体制，规范社区管理、强化业主自治，提升业主群体的话语权和谈判地位，形成业主群体对运营方的监督与制约。
当然，运营前置仍然有太多的实践问题需要研究和探讨，比如：如何实现运营前置，在项目前期如何选择运营方、是否能够锁定运营方、被锁定长期的运营权是否对业主有利，什么样的社区治理机制以及采取怎样的运营权锁定机制才能形成良好的相互制约，实现“一次改造、长效管理、持续更新”等。
城市更新所追求的目标应该是一个集经济、社会、生态等在内的目标群。即通过更新可以实现改善居住质量，减少社会排斥，促进社会公平，激发城市活力，推动城市可持续发展。为此，全面推进城市更新的任务是多元的、系统性的，需要破解更新思路及顶层设计、项目资金与融资问题、更新内容与模式问题、项目组织治理与持续运营问题。为此，城市更新项目的系统性研究与策划规划应该包括以下任务：集成专业服务能力和优势资源，实施“投资+设计+改造+运营”一体化服务，从优化顶层设计、提升改造内容，倡导共同缔造、助力社区治理，创新融资模式、激发改造动力，完善配套政策、建立长效机制等方面，探索新时期有机更新与可持续运营的市场化破题路径，全面改善建筑和设施功能，创造优美环境、激活并导入新经济，提高社区居民的生活质量和幸福感，让老旧小区重新焕发时代活力。基于以上任务，支持业主群体实现重复博弈的“完全信息”则包含系统推进城市更新改造项目实施的“1-4-8-4”框架体系。即：
——一套系统化解决方案：包涵策划规划、投融资设计、实施计划及运营服务四位一体的统筹谋划；
——四维系统与八大工程：包涵“硬件改造”维度的设施改造与建筑升级、环境美化与空间利用；“功能增配”维度的民生配套与便民服务、功能植入与业态织补；“管理提升”维度的网格管理与物业运维、智慧社区与场景应用；“社区治理”维度的特色文化与公益事业、党建引领与社区共治。
——四个实施阶段：研策阶段、方案阶段、改造阶段、运营阶段。其中，“研策阶段”的工作重点是摸底调查及存量资源调研评估。包括：考察老旧小区及更新片区进行10-15分钟生活圈基本情况（用地、房屋资源，公共服务资源，住户资源，可运行项目及社区大数据）；存量可运行资源功能评估；城市更新改造关键问题梳理；社区宜居环境“再规划”；明确要改哪些、必须改哪些，拆分改造项目清单；列细分类分项出资方案；初步的项目运营方案，整体平衡方案；建立社区维护长效机制；片区文化形态和活力打造。“方案阶段”的核心是编制城市更新项目实施方案及存量资源整合利用专项改造规划。包括设施改造与建筑升级方案；道路及停车场接驳系统规划；组团管理单元的划分；公共空间及风貌提升规划；便民性服务设施规划；可运营公共设施规划；智慧社区与场景应用；社区治理与招商运营规划；城市更新及社区改造推进计划。“改造阶段”重点进行施工方案设计，项目立项与方案审批，项目招投标，项目施工与低扰动施工管理，工作协同与项目验收。“运营阶段”的重点是社区共治与物业运维。包括社区党建、管理组织重构；项目移交、社区物业管理与运维；社区服务、产业项目招商；网格化管理与智慧社区建设等。
在系统更新“1-4-8-4”实施框架的统领下，需要通过系统策划和规划统筹，将改造诉求与投资逻辑、产业逻辑、运营逻辑统筹叠加在空间规划设计之中，形成一个高质量的、兼顾多个主体意愿、协同多方利益诉求、符合政策和专业性要求的“五维融合”的系统更新实施方案——也就是多元主体的博弈合作成果。“五个维度”分属不同专业领域，在项目中相互关联、相互影响，保证了规划的系统性和专业性，也是项目研判和可行性论证的基础。为此，实施方案的形成过程即是系统策划和统筹规划的工作过程，也是项目进行资源整合、“博弈谈判”和投资决策的过程。具体“五个维度”规划协同的重点内容如下：
——居民需求与社区治理维度。城市更新项目的起点是居民对老旧小区、建筑及生活环境改造的诉求，城市更新项目的终点是满足城市居民对美好环境与生活品质的需求，也是整体性社区治理的再组织化和新型社区再造的过程。居民需求与社区治理一般包括四个方面：一是加固建筑、改建配套基础设施。二是改造提升人居环境。三是改善优化居民服务。
——经济发展与产业策划维度。产业策划是提升城市更新项目经济价值和未来运营收益的前提，不同性质的城市更新项目其改造诉求、改造方式、改造成本与主要盈利点都有较大差异。一般情况下，老旧厂区、老旧街区的改造将突出产业功能业态的打造及商业物业价值的提升，而老旧小区及城中村的改造则以生活环境改造提升、服务配套设施的增补完善为重点。总体来看，城市更新代表着城市发展方式的转变和内涵式发展、高质量发展的方向，城市更新项目应该着眼于更大区域、从城市总体战略角度出发构建项目目标体系，挖掘和提升项目价值，策划项目定位与产业发展的增量价值空间，设计优化项目的城市功能与产业业态，发掘孵化和规划设计出具有一定商业价值的子项目。越是更多的发掘创造项目区域的未来价值，则项目越有高品质改造和公益性服务设施配套的空间，越能吸引社会资本参与共建共享，各投资主体及利益相关方则越容易各取所需、达成一致，项目的持续更新与改造设想才更容易实现。
——物业管理与运营计划维度。除了拆除重建类城市更新项目，挖掘、培育和准确评价项目的物业管理与运营服务价值成为项目投资平衡的重点。我国传统物业管理行业的服务内容局限于“四保”服务，即保洁、保修、保绿及保安，主要是对住宅及配套设施的维护和管理。随着社区经济的崛起和物业管理市场化的不断推进，物业服务企业越来越注重业主的服务体验，物业管理由“对物管理”逐渐转向“对人服务”，服务内容和服务方式都有了新的突破，业务边界不断延伸。现阶段物企提供的社区增值服务通常围绕社区生活场景，提供生活服务、财产运营和资源运营三大类服务。物业公司以基础物业服务和资产运营、家装服务、到家服务、社区传媒、社区金融、本地生活等增值服务与业主实现社区生活场景的强连接；并将业态延伸至客户求学、工作、就医、出行、休闲等空间场景，提供全业态的服务解决方案；甚至突破社区，拓展服务至市政环卫、园林绿化、公建物业管理、交通协管、智慧城市建设等城市服务细分领域。将老旧社区治理与城市更新纳入整个城市服务当中，以公共资产经营产生的收益反哺城市更新项目的成本支出，同时，导入地方农副产品、文旅资源等区域产业资源，实现内外部产业资源与生态圈体系流量变现。为解决老旧小区改造后的持续管理提供了一个市场化的可选路径。
——项目投资与工程建设维度。这个维度需要将项目的产业发展逻辑、物业运营逻辑与投资建设逻辑相融合，基于政策环境、政府要求、居民需求、项目条件，研究城市更新的目标与任务。主要关注和重点破解项目投融资难题，论证项目投资建设的可行性与支撑条件，构建项目投资回报模型。通过初步判断项目实施各阶段的成本与可能的收益，明确界定或调整项目范围、目标定位、更新内容、配套政策或实施进度，以便满足项目对市场化实施主体的引力和投资平衡要求。例如，可以针对项目特点，采取项目内部自平衡、大片区平衡、跨区域平衡、政府特殊政策性平衡等多种模式，甚至是扩大社区改造更新范围、土地置换等手段，实现项目区域投资逻辑的构建。基于面向未来的投资收益、不同阶段的改造成本以及项目可以确定的投资方与资金属性，初步形成项目的投融资模型与总体投资收益测算，并以此为基础，沟通协调政府、社会资本、社区管理方的意见和需求，初步形成城市更新项目的商业投资逻辑与改造更新实施构想。
——城市规划与项目设计维度。城市更新项目中的规划设计方案是多元主体诉求和利益的集中表现，既需要体现规划设计的专业性，更要体现统筹与协调的作用，承载和融入项目产业、投资、运营、社区治理等策划管理逻辑与要求。城市更新规划的编制要基于既有区域特点、资源情况，客观发现城市建成环境的主要矛盾和深层次问题，制定具有系统性、针对性和前瞻性的城市更新规划，通过空间落位实现增长过程中的内涵式有机更新，并通过规划建设管理的整体统筹，去推动城市更新规划实施的顺利推进，依托社会网络以机制转型保障城市更新行动的有序开展。城市更新规划过程需要更加多元协同、综合开放的工作方法，更强调多主体参与、更注视工作模式创新。通过多主体协商、多部门协同、多团队协作，加强全流程公众参与，逐步形成城市更新地区的发展共识，充分了解小区居民诉求、充分调动社会和市场力量，推动城市更新项目的有效实施和长效运营。
城市更新不是冷冰冰的工程改造，而是充满人情味的系统性的美好家园再造，更是一项长期而复杂的实践探索与系统工程。在城市更新项目的实施中，基本的改造诉求是基点，清晰的商业逻辑是前提，价值增量的创造是重点，更新主体的组织是关键，运营机制创新是保障。城市更新项目通过运营前置与规划集成，可以实现多元主体博弈的信息更完全、更对称、更透明，有利于在更长的项目运营周期内平衡多元主体利益，有利于多主体间形成均衡博弈架构和建立重复博弈格局，有利于构建项目的经济逻辑与商业模型，形成统筹兼顾、可行性高的城市更新项目实施方案，将城市更新项目更好的与产业转型、消费升级、文化传承、金融创新、社区治理等紧密结合，走出一条高质量、可持续的城市更新之路。
