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中国老挝磨憨—磨丁经济合作区（下称合作区）位于云南省最南端，是我国与毗邻国家共同建立的第二个跨境经济合作区。2022年5月，昆明市正式托管磨憨镇，合作区成为省会的组成部分，昆明成为全国唯一拥有“边境线和边境口岸”的省会城市。合作区的战略定位和产业发展不仅关系到昆明区域性国际中心城市打造，更将对云南建设面向南亚东南亚辐射中心，以及促进东盟与中日韩（10+3）深度合作产生深远影响，应进行深入研究、审慎谋划。

合作区现有园区占地面积4.83平方公里，未来规划扩展至21.69平方公里，发展空间较大。合作区位于中国云南省和老挝南塔省交界区域，是中老铁路、昆曼国际大通道及老挝南北公路关键节点，是中国与中南半岛的交通枢纽中心之一，也是中国与东盟国家经贸往来和经济合作的重要交汇点。随着“一带一路”基础设施的深化推进、东盟国家经济的持续发展、昆明市实现对磨憨镇的托管以及中国与东盟合作深度的加强，合作区枢纽地位和发展机遇更加凸显，发展的想象空间进一步打开，成为昆明市发挥全省排头兵和火车头作用的重要抓手，云南省壮大资源经济、口岸经济、园区经济的重要载体和“3815”战略目标的重要支撑。

当前，合作区制定了“一核两心三带四区空间布局”“一年见成效、两年有突破、三年大发展”“着力建设磨憨国际口岸城市”的发展战略，有望改变三十余年的“末梢”地位获得快速发展。2022年，合作区进出口贸易总量完成566.69万吨，进出口贸易总额完成433.38亿元人民币。虽然现实不尽如人意，但从长远看，合作区的发展机遇前所未有，发展实效将来源于更宏大的视界和针对实际的精准创新。

（一）时间角度：跳出存量看流量，超越流量聚增量

经过30多年的发展，合作区的存量积累不能令人满意。昆明市托管磨憨后，合作区口岸建设加速提质，2022年底，商务部、国家发展改革委等8部门在全国增设的29个国家级进口贸易促进创新示范区中，合作区以进口东盟农产品、水果为特色成为云南省唯一入选的园区。目前，磨憨智慧口岸建设基本完成，出入公路口岸车辆由每天400辆次增至600辆次。辖区内注册商贸企业达到400余家，各类物流报关公司近300家。中老铁路开通运营以来累计发送旅客888万人次，发送货物1200万吨，中老铁路国际物流“黄金线路”作用日益凸显。

这些流量带来了什么、留下了什么、耦合了什么、培育了什么、还能生长出什么？物流量有没有留下增值，能不能把更多合作区乃至磨憨、云南自己的产品运出去？人流量在辖区内消费了吗，他们希望消费什么，合作区能提供什么更好的消费？

聚焦产业层面，当前，可以借助全球产业链、供应链重构，利用合作区及其辐射区域劳动成本和资源成本较低的优势，把合作区的发展嵌入到全球分工体系中。同时，可以将合作区进一步打造成为中国企业进入老挝、东盟的桥头堡和总部基地，并将合作区的发展从以贸易为主到制造业为主再到高端服务业为主不断升级。

（二）空间角度：跳出老挝看东盟，超越东盟达世界

对老挝而言，上一轮全球化浪潮没有跟上，新一轮的发展则不能失去机会。从现状来看，合作区磨丁经济特区的建设面貌更加喜人，而磨憨口岸与之相比则差强人意。十年前云南建投集团与老挝万象市政府共同投资建设万象赛色塔综合开发区，成为中国在老挝唯一国家级境外经贸合作区，也是老挝第一个国家级综合开发区。合作区对老挝而言，是先行先试和外贸外资，带动其他区域经济发展的国门、自由港式综合型特区，是老挝打造东盟“中央枢纽国”的先行区。

跳出老挝看东盟，2022年东盟GDP达到3.6万亿美元左右，在世界的地位稳步提升，有望在2030年前成为世界第四大经济体。2009年以来中国稳居东盟第一大贸易伙伴，2020年东盟首次成为中国最大贸易伙伴，未来合作空间巨大。合作区则是面向东盟的前沿和支点。超越东盟，合作区还可以成为中国关注、影响全球市场的节点，在中美贸易战背景下美国的诸多限制措施或可在这里探索解决的办法。

聚焦产业层面，我们要做自己能做、能做强做大的产业，要与老挝一起谋划更大的产业空间，要以东盟为着眼点和着力点发展优势产业，也要通过合作区向世界输送我们的创新产品和服务。

（三）功能角度：跳出口岸看产业，超越产业强功能

磨憨是国家一级口岸，在承担国家政治、外交、科技、文化旅游和移民等方面港口功能，供往来人员、货物和交通工具出入国（边）境的通道功能外，应成为国家对外来往的门户、国际货物运输的枢纽、国际物流节点。合作区作为国家跨境经济合作区是享有出口加工区、保税区、自由贸易区等优惠政策的次区域经济合作区。但如果仅仅关注口岸，能看到的是通道；仅仅关注跨境合作区，能看到的是贸易和简单加工。磨憨、合作区的成长、壮大、发展，还要承担更大的职责和责任——磨憨、合作区可以成为一个体现国家战略、落实国家政策、引导市场发展的平台。

跳出口岸看产业，合作区不能仅仅是货场、加工厂、免税店，还应该是物流贸易的集成区、信息产业的应用区、金融产业的特色区、国际化产业的聚集区。

产业选择的逻辑需要诉诸区域的功能定位。合作区的发展要跳出产业定位，看合作区在云南和老挝的地位，看磨憨在昆明、云南发展中的角色。要进行合作区的产业规划，必须对合作区要发挥的功能有清晰的认识。

聚焦产业层面，口岸功能型产业是第一步选择，合作区和口岸城市的功能性产业是提升选择，而国际性、现代化口岸城市的功能选择则是产业升级的直接指向。

（四）制度角度：跳出四区看政策，超越政策重落实

昆明市正式托管磨憨镇后，合作区可以有效发挥自贸试验区昆明片区、昆明经开区、昆明综合保税区、磨憨—磨丁经济合作区“四区”政策叠加优势，政策赋能的第一步是如何用好这些政策。跳出“四区”看政策，合作区不仅要用好用足国家、云南省已经赋予的产业、公共服务、通关便利化、投融资和金融财税等扶持政策，还要把“四区”政策中的一些原则性、宽泛性政策予以细化落实执行，更要在现代化国际化口岸城市建设中根据发展需求积极向国家和省级申请支持政策，如搭建以人民币计价的大宗商品现货期货市场等特色金融政策，与国内及东盟通过多种联盟途径构建物流国际服务一体化的物流发展政策等。

合作区政策的创新和应用最终要统一到国家整体的开放战略上：坚持长期对外开放，在平等互利的基础上不断扩大和发展同各国的经济、贸易、技术交流与合作。

聚焦产业层面，政策要支持产业基础设施建设完善，要支持符合合作区定位的重点企业、重大项目落位，要支持构建区域产业生态和创新体系，要为合作区走出东盟、走向国际保驾护航。

将云南建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心，是以席大大同志为核心的党中央赋予云南省委省政府的历史使命和政治责任；发挥全省排头兵和火车头作用、打造区域性国际中心城市，是昆明市十四五乃至更长时期的指导思想和战略任务；省委省政府、市委市政府高度重视合作区的建设发展，赋予合作区更大的改革发展自主权。合作区应抓住“国际大循环、国际国内双循环”的战略机遇和关键环节，充分利用国际国内“两种资源”，口岸合作特色开放“双管齐下”，制度创新科技创新“双轮驱动”，构建符合自身发展需求的功能体系，把合作区打造成现代化沟通的大枢纽、国际化合作的大平台、高质量发展的大基地，建设磨憨成为具有全球影响力的国际口岸都市，为昆明建成区域性国际中心城市、云南建成我国面向南亚东南亚辐射中心提供重要支撑。

（一）构筑“大枢纽”

第一，合作区是中老铁路、昆曼国际大通道及老挝南北公路关键节点，是中国与中南半岛、东盟的交通中心，是名副其实的“交通枢纽”。

第二，东盟在世界经济版图中的地位越来越凸显，是全球产业链、供应链重组的重要区域。如果加上中日韩，“10+3”就是世界最强、最有增长性且最有潜力的经济体，合作区是中国与东盟国家经贸往来和经济合作的重要交汇点，有望打造新的“经济枢纽”。

第三，东盟在国际舞台的重要性与日俱增，是“一带一路”的战略支点，合作区处于东盟与中国的中心，可以成为中国和东盟进一步沟通外部的纽带和中转站。

（二）打造“大平台”

第一，合作区背靠资源丰富的云南，可以联动世界构建特色大宗商品交易市场，配套发展储备、中转、物流等功能，建设展示系统、信息系统、比价系统、交易系统等，共同构建“货物交易平台”。

第二，合作区可以合理借势东盟数字经济的快速发展，推动数据备份、数据分析、数据决策、安全评估等数据服务业务，打造面向南亚东南亚的数据中心，建设南亚东南亚乃至更大范围规模化数据市场，创新推出“数据交易平台”。

第三，合作区的“大通道”必然带来“大流量”，引导建立国际标准仓储物流、交易所指定交割仓库，推动设立期货交易所；合理推动国际结算发展试点离岸金融，推动国际贸易票据单证中心建设等；不断发展国际化口岸城市特色金融，持续打造“金融平台”。

第四，推动“云计算”“移动互联”“物联网”“大数据”“工业互联网”“人工智能”等对合作区各项建设的赋能；促进交易过程的电子化、金融系统的线上数字化；引导高科技产业发展；围绕业务链、产业链部署创新链，针对性设立各级创新平台和 “双创”平台，迭代发展“创新平台”。

（三）建设“大基地”

第一，大通道带来大物流。2022年合作区进出口贸易总量完成566.69万吨，中老铁路开通运营以来累计发送货物1200万吨，大物流的态势已经开始显现。随着磨憨、磨丁双方的建设，物的“流”将进一步增大，有效支撑合作区建设世界一流的“物流基地”。

第二，大物流促进大贸易。货物来了，合作区及企业等市场主体还要合理应对国际市场竞争加剧、处理人民币升值压力等，构建起高效率“贸易基地”。

第三，大贸易激活大制造。合作区的产业尤其是制造业还非常弱小，应利用“大贸易”反向激活合作区及周边的制造业发展，因时应势建设“制造基地”。

第四，大制造发育大科创。合作区不能满足于一般制造产业的发展，而要通过制造业的积累反向拉动科技创新，形成“一般制造—科技研发—先进制造—科技创新—高端制造”的良性循环，同时逐步建设“科创基地”。

第五，大流量沉淀大消费。为大物流、大贸易、大制造、大科创人群提供优质的生产生活生态服务，为旅游、康养人群提供健、养、医等服务，高水平规划建设合作区“消费基地”。

合作区的产业选择，在云南建设我国面向南亚东南亚辐射中心、昆明打造区域性国际中心城市战略目标下，在当前云南、昆明“大抓产业、主攻工业”的发展背景下，在合作区自身功能定位和现实基础下，需要“有原则、分周期、找突破”确定不同时期的产业体系和主导产业。

（一）产业选择原则

合作区的产业选择除符合一般产业选择规律外，还应遵循以下几条。

第一，主导产业与昆明的主导产业协调。昆明市重点发展的八大千亿级产业集群应成为合作区产业选择的重要考量。

第二，高端产业符合当前主流技术方向。材料技术、信息技术、生物（生命）技术、能源技术对人类社会发展将产生持久而深刻的影响。合作区的高端产业选择应合理依托这四个相关技术领域进行选择。

第三，基础产业应与昆明、老挝的资源和基础匹配。合作区产业选择需要合理考虑与老挝资源基础的适当协调。

第四，特色产业体现合作区的特色功能。

（二）产业选择周期

考虑合作区发展的基础和要求，其功能的提升和产业的发展必然具有很强的时序性。

第一，近期。合作区处于基础建设阶段，应选择与口岸功能密切相关的产业作为主导产业，如物流业、贸易业，辅以电子结算、旅游康养等产业。

第二，近中期。合作区处于形成一定发展基础、需要拉大发展骨架、形成发展张力的阶段，应选择与发展基础有延续性、能根植、有规模效应、有一定技术含量的产业作为主导产业，如加工制造业、数字经济业，辅以研发、设计等产业，并对原有产业进行迭代升级。

第三，中远期。合作区发展基础更加扎实、产业形成初步体系、城市拉开骨架基础、服务需求升级，应选择创新赋能型、消费集聚型产业增补为主导产业，如特色金融业、大健康产业等，辅以城市保障型产业，并对原有产业迭代升级。

“大抓产业、主攻工业”是省、市战略部署，合作区的工业发展要立足发展实际，应主要呼应“数据交易平台、创新平台”“制造基地、科创基地、消费基地”功能建设，可从以下产业类别中择优重点发展。

（一）五大重点工业选择

第一，健康制造业。主要包括化药（化学创新药、化学仿制药等）、中药（中药材、中药饮片、中成药等）、生物制品（抗体、疫苗、血液制品、蛋白、细胞与基因治疗、糖工程、新型酶制剂等）、医疗器械（医疗设备、家庭保健器材、家庭医疗康复设备、家庭护理设备等）、植物提取物（甙、酸、多酚、多糖、萜类、黄酮、生物碱等）、健康食品（保健食品、中药保健品、健康日化品、特医食品、特膳食品等）。建议可将化学仿制药（前期可聚焦特色原料药、中间体等）、家用医疗器械、健康食品作为近期重点布局发展，通过体系化、创新化、集群化不断迭代升级，提高产业竞争能力。根据医疗、医美、康养等的聚集推动专业药物、手术器械、医疗设备等的发展。

第二，信息家电制造业。主要包括计算机Computer（计算机整机、计算机零部件、计算机外围设备、工业控制计算机及系统、信息安全设备等）、通信Communication类电子产品（电话、光端机、服务器、网卡、避雷器、天线等）、消费类电子产品 Consumer Electronics（智能手机、电视机、游戏机、影碟机收音机、可穿戴电子产品等）、新家电（有信息控制功能的制冷电器、空调器、清洁电器、厨房电器、电暖器具、整容保健电器等）。建议可将“3C”作为近期重点布局发展方向。

第三，大数据产业。主要包括数据中心、IT基础设施、数据源、数据管理、数据分析、数据平台（分享、分析、租售等）、数据应用（智能交通、智慧医疗、智能物流、智能电网、数据的部门应用等）。谋划建设“10+1”功能性人工智能算力中心、边缘数据中心、行业级大数据中心、重点细分领域数据加工及应用。建议可将“探索面向南亚东南亚的离岸数据中心和离岸数据服务外包模式、构建大规模数据市场”作为近期规划、布局、发展重点。

第四，纺织服装产业。主要发展服装加工（西服、西裤、衬衫、夹克、时尚服装、休闲服装、运动服装、职业装等）、鞋帽加工（生活鞋、运动鞋、旅游鞋、增高鞋、各式袜子、风雪帽、雨帽、太阳帽、防尘帽、工作帽、旅游帽等）、特色茧丝绸精深加工（生丝、丝绸面料、丝绸服装、丝巾、蚕丝用品等）。

（二）构建两大产业集群

第一，构建大健康集群。主要包括绿色食品、健康食品、运动服装、健康穿戴、保健品、药品、医疗器械等制造业和医疗医美服务、康养服务等二三产结合产业。

第二，大信息集群。主要包括电子信息制造业、数据集成应用业、信息服务业等。